10月底前发完！“5000亿元+”投向哪？

近日，国务院常务会议作出部署，依法用好5000多亿元专项债券地方余额限额，10月底前发行完毕。

今年专项债券的发行和使用取得了哪些成绩？为什么要盘活地方政府专项债务余额上限？5000多亿元的增量资金都投向了哪些领域？

在扩大需求中发挥作用

今年以来，由于意外因素的影响，中国经济面临一定的下行压力，这要求宏观政策在扩大需求方面积极作为。在7月底召开的中央政治局会议上，要求用好地方政府专项债券资金，支持地方政府充分利用专项债务限额。此后，国务院常务会议多次做出具体部署。

“专项债务余额限额是专项债务余额小于限额的部分，主要是加强财政收支管理、安排财政资金偿还到期专项债券、减少专项债务余额形成的限额空间。”财政部部长助理欧说。

“用好专项债的余额限额，有利于专项债持续发力，拉动有效投资，夯实经济复苏发展的基础。今年提出专项债，进度比往年至少提前了3个月，不仅有效稳定了宏观经济，也为下半年加强逆周期调节、启动专项债增量政策赢得了时间窗口。”中国社会科学院大学教授纪复兴说。

中央财经大学财税学院院长白岩峰认为，今年以来，由于经济运行受到了意外因素的冲击，财政收支形势比较严峻。依法用好专项债务余额限额，可以充分发挥宏观政策的逆周期调节作用，对冲经济下行压力。

“目前专项债券有额度空间，有相应的项目储备，有实施条件和时间，能够继续在拉动有效投资、惠及民生方面发挥关键作用。这种专项债余额限额政策可以填补9月份以后专项债的‘空窗期’，有助于形成下半年的滚动投资。”吉星说。

不要简单地进行局部切割。

9月7日召开的国务院常务会议提出，依法盘活2019年以来5000多亿元地方专项债务限额，70%由地方政府保留，30%由中央财政统筹分配给项目较为成熟的地区，并要求各地10月底前完成发行，优先安排在建项目，年内形成更多实物工作量。

为什么专项债务的余额限额由地方政府保留，由中央政府分配？

据白岩峰分析，这主要是因为各地经济社会发展水平不同。经济发展潜力大、项目储备充足的地区，往往存在“项目等钱”的情况；而一些欠发达地区由于项目储备不足等原因，容易出现“钱等项目”。

“这一专项债务额度的分配向成熟项目多的地区倾斜，有助于经济大省勇挑重担，争取全年经济社会发展最好的结果，兼顾地区间的公平与效率。”白岩峰说。

虽然地方政府专项债券总余额限额较大，但余额限额的地域分布并不均衡。

“在充分考虑地方财力、债务风险水平、工程质量和建设条件等因素的基础上，统筹安排，合理分配额度。专项债务额度的分配不要简单地划分地方，其中30%由中央统筹分配，向成熟项目多的地区倾斜，可以让资金实力强、举债空间大、重点项目多的地区，或者项目质量高、实施条件好的地区多发债，确保项目尽快见效。”吉星说。

吉福星进一步分析，部分地区下半年建设周期短，各地债务风险和项目期限不一。“因此，当前要预留政策空间，注重扩大有效投资各项政策的合力，合理利用专项债务余额限额，平衡好促进发展、防范风险和项目实施条件的关系，强化绩效导向和投资驱动作用，不留风险隐患。”

用好专项债务余额限额。从发行和使用进度来看，时间紧，任务重。

“根据中央政治局会议和国务院常务会议安排，财政部拟引导地方政府依法用好5000亿元以上专项债务余额限额，发行新的专项债券支持重大项目建设，支持有条件的省份实现经济社会发展预期目标，巩固经济回升向好势头。”欧韩文说。

关键的支持领域是明确的

5000多亿元专项债券投资受到极大关注。财政部表示，总的考虑是通过发行新的专项债券，重点支持交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新能源项目、新型基础设施项目等物流基础设施。

适当扩大专项债券资金投向，有利于进一步满足地方政府项目需求，提高项目储备质量。“目前可以在支持交通基础设施、新能源、新基础设施等九大领域的基础上，进一步拓展到有一定收益的公益性项目，丰富地方项目储备。”纪福兴认为。

专项债券作为项目资本金，有利于发挥杠杆作用。欧文·韩表示，将积极研究适当扩大专项债券的投资领域和专项债券作为项目资本金的范围，充分发挥专项债券在拉动有效投资方面的作用。

纪星建议，可以考虑允许专项债券重大项目资本金从目前的铁路、收费公路、水利等十大领域进一步扩大，如新能源、国家级工业园区基础设施等地方关注的重点项目，以有效解决地方资金短缺问题，“进一步支持地方政府加强项目规划和融资规划，充分发挥'四两拨千斤'的撬动作用”。

最近，国家发展和改革委员会已经组织地方政府提交和筛选今年新的预备项目名单。此外，还有一些项目在今年的前期准备清单中没有安排，一般可以满足5000多亿元有限存量的发行需求。

白岩峰认为，接下来的“金九银十”是项目建设的黄金窗口期，应尽快使用资金，为年内实现实物工作量创造有利条件。

根据国务院常务会议部署，在3000亿元政策性开发性金融工具已经落地的基础上，再增加3000亿元以上的额度。

“专项债务要注重与其他接续政策的组合效应，注重与政策性开发性金融工具、政策性信贷、商业信贷的政策协同，充分发挥扩大投资、带来就业、促进消费的综合效应。政策性金融工具用于补充重大项目资本金或为专项债务项目搭桥资本金，再与政策性信贷、银行信贷等政策配套叠加，可以更好地与专项债务协调拉动有效投资。”吉星说。